Die Migration ist mittlerweile zum am meisten geförderten Politikbereich der UNO geworden, wie die Erklärung von New York vom 19. September 2016 zeigt. Erstmals in der Geschichte der UNO befasste sich eine Generalversammlung einzig mit Migration und Flucht. Die Erklärung von New York ist zudem seit der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 das erste Papier, das in einer Generalversammlung von allen 193 Staaten einstimmig verabschiedet wurde. Darin wird das Thema Migration an weitere aussenpolitische Themengebiete geknüpft, wie Handel, Entwicklung, Gesundheit und Erziehung. Mit dieser historischen Erklärung fand ein paradigmatischer Wandel weg von einer eher informellen Wahrnehmung der Migration zu einem eigenständigen Gebiet der UNO-Politik statt. Diese hat zum Ziel, Migrantinnen und Migranten langfristige Perspektiven und Schutz zu gewährleisten an Stelle temporär beschränkter Massnahmen wie das humanitäre Schengen-Visum.

Ein zweitägiger Workshop am 16. und 17. Februar an der Universität Bern widmete sich diesem Wertewandel, bei dem der Schutz von Migrantinnen und Migranten im Gegensatz zu Sicherheit und Souveränität von Staaten in den Vordergrund rückt. Organisiert wurde der Workshop des Nationalen Forschungsschwerpunkt «NCCR – on the Move» unter der Leitung von PD Dr. Marion Panizzon vom Institut für Öffentliches Recht.

Vor- und Nachteile von Abkommen

Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer des Workshops arbeiteten mittels Fallstudien aus Europa, Afrika, Asien und Amerika daran, die Vor- und Nachteile für die politisch-rechtliche Steuerung der Migration auf globaler, regionaler und lokaler Ebene zu identifizieren. Die rechtstheoretische Forschung fokussiert dabei auf das Konzept eines Mehrebenensystems. Untersucht werden etwa die Auswirkungen trans-regionaler Zusammenarbeit wie diejenige der EU mit der ECOWAS (Economic Community of West African States), die den Menschenhandel und -Schmuggel bekämpfen soll. Wie Amanda Bisong von der Nsukka Universität, Nigeria, berichtete, treibt diese Zusammenarbeit innerhalb der ECOWAS die Harmonisierung der Flüchtlings-und Asylpolitik voran. Diese wird jedoch übersteuert von der nationalen Ebene. «Wenn die bilateralen Abkommen der einzelnen West-Afrikanischen Staaten mit postkolonialen Ländern wie Frankreich nicht wären», so Bisong, «würde schon längst ein EU-Rückübernahmeabkommen regional, mit allen ECOWAS Staaten existieren». So aber unterwandere der Bilateralismus den Trans- und Intra-Regionalismus.

Seçil Pacaci von der Michigan State University beschrieb in diesem Kontext weiter, wie regionale Akteure wie die Türkei oder einzelne EU-Mitgliedstaaten mit gemeinsamen Grenzen zu vermeintlich sicheren Drittstaaten wie Griechenland oder Bulgarien, versucht hätten, die UN-Institutionen zu instrumentalisieren, um Druck auf die souveränitäts- und sicherheitsfokussierte EU zu machen. Die Türkei, so Pacaci, politisiere die Flüchtlingskrise in der Region, um für sich verbesserte Bedingungen bei den Aufnahmeverhandlungen mit der EU oder in der Visumspolitik zu erhalten – quasi als Kompensation dafür, dass die EU weiterhin ihre Grenzen nach Osten und Süden ausweiten könne, statt solidarisch den Aufnahmeschlüssel für Flüchtlinge zu verbessern. Auch in Jordanien und im Libanon ist diese sogenannte kompensatorische Gouvernanz ein Thema: Beide Staaten haben sich mit der EU und den USA geeinigt, Handelspräferenzen für den Export von Waren aus ihren Staaten zu erhalten, wenn diese mit 25% Flüchtlingsarbeit hergestellt würden. Zwar könnten solche «Deals» die Lebensbedingungen der Flüchtlinge verbessern und die wirtschaftlichen Kosten in Transitstaaten verringern, aber wie Tamirace Fakhoury von der Lebanese American University aufzeigte, würden dabei grundlegende Arbeitsstandards der UNO und weitere Menschenrechte unterhöhlt. Der trans-regionale «Deal» stehe dabei im Konflikt mit der globalen UN-Ebene, die Standards der ILO (Internationale Arbeitsorganisation), UNCHR-Schutzpflichten und vor allem langfristige Lösungen fordert.

Flexible Lösungen finden

Wie Stefan Rother (Universität Freiburg) und Sandra Lavenex (Universität Genf) darlegten, bestehe der Gewinn bei einer Mehrebenengouvernanz darin, die Entscheidungsstrukturen zu flexibilisieren und die Zusammenarbeit mit nicht-staatlichen Akteuren zu fördern. Ein Beispiel dafür ist das Global Forum For Migration and Development (GMFD), das ausserhalb der UNO als Forum für die Zivilgesellschaft an Bedeutung gewonnen hat. So sei es diesem gelungen, regionale Kooperationen in die nationalen Gesetzgebungsprozesse einzugeben. Nur über ein Zusammenwirken der Akteure und der Regulierungsebenen, so die Gouvernanztheorie, gelinge eine Flexibilisierung, welche verbesserte humanitäre Interventionen, Respekt für die Vulnerabilität der Migranten und verbesserte Arbeitsbedingungen ermögliche.

Wie Elisa Fornalè vom World Trade Institute der Universität Bern berichtete, haben die Philippinen über das Globale Forum zu Migration und Entwicklung (GFMD) der Association of South-East Asian Nations (ASEAN) angetragen, sich bei ihren Mitgliedsstaaten dafür einzusetzen, dass die Arbeitsbedingungen stärker an die ILO-Konventionen angepasst würden. Dieses «Herunterladen» eines globalen Standards auf die regionale Ebene, wie Sandra Lavenex aus Genf formuliert, kann aber auch schwierig sein. Im Falle der autokratischen Staaten der Golfregion etwa, die viele philippinische Hausarbeiter aufnehmen, sei es laut Gabriela Marti, University of London, höchst unsicher, ob dies gelinge.

Wie können Entscheidungsträger in Recht und Politik zwischen globalen Institutionen, Regionen, bilateralen Handelsinteressen und nationaler Souveränität Lösungen finden? Wie lässt sich temporärer Schutz mit Nachhaltigkeit verbinden? Die Teilnehmenden des Workshops sind sich sicher, dass die Migration durch die UN-Erklärung von New York an Stellenwert in der Aussenpolitik gewonnen hat. Weitere Forschungsarbeiten zur globalen Migrationsgouvernanz sollten sich aus der Sicht der Expertinnen und Experten mit dem Dilemma zwischen kurzfristiger humanitärer Intervention und langfristiger, «post-humanitärer» Verbesserung der Lebensbedingungen und Perspektiven für Migrantinnen und Migranten befassen.