Sehr populär, kaum erforscht: Der Schweizer Bundesrat

Adrian Vatter ist einer der profundesten Kenner der politischen Institutionen der Schweiz. Nun legt er eine Analyse des Bundesrates vor und schliesst damit eine wichtige Forschungslücke. Er hofft, dass er mit seiner Analyse auch eine Reformdiskussion anstossen kann.

Im Grundsatz geht es ihnen gut. Sie sind in einer sehr stabilen Verfassung. Aber sie werden durch gewisse gesellschaftliche und politische Entwicklungen stark herausgefordert. Die Polarisierung des Parteiensystems, die Medialisierung und die Personalisierung der Politik verlangen dem System und seinen Exponenten einiges ab – ganz abgesehen von der Pandemie, die zu einer extremen Verschiebung der Kompetenzen und Machtstrukturen geführt hat. Die Schweiz ist wie kein anderes Land durch eine starke Machtteilung geprägt. Aufgrund der aktuellen Lage ist die politische Entscheidungsmacht nun aber sehr stark beim Bundesrat konzentriert. Das ist ein grosses Experiment mit ungewissem Ausgang.

Das ist der Bundesrat. Der Bundesrat ist bei allen Phasen eines politischen Geschäfts – vom Initiieren eines Gesetzesentwurfs bis hin zu den Ausarbeitungen der Verordnungen – involviert und das gibt ihm ein grosses Mass an Einflussnahme. Wir dürfen nicht vergessen, dass ein Bundesrat wichtige Schlüsselpositionen im Departement und in den Bundesämtern selber besetzen kann, was ihm sehr grossen Einfluss gibt. Von den beiden Kammern ist ganz klar der Ständerat der stärkere Rat, da er mehr Geschäfte zuerst berät und geschlossener auftritt. Dadurch ist er um einiges einflussreicher als der Nationalrat. Es ist etwas paradox, dass gerade diese Kammer, die medial die grösste Aufmerksamkeit bekommt, letztendlich am wenigsten Einfluss hat.

Der Bundesrat hat schon lange etwas sehr Anachronistisches. Bereits im 19. Jahrhundert wurde gefordert, dass es mehr Bundesäte braucht und dass das Präsidium gestärkt werden soll. Diese Kritik kam in erster Linie von der politischen Elite. Auf der anderen Seite ist der Bundesrat diejenige Institution, die unseren Bundesstaat als Ganzes symbolisiert und über dem Parteiengezänk steht, das zuweilen im Parlament herrscht. Das trägt wohl dazu bei, dass er bei der Bevölkerung in der Regel grosses Vertrauen geniesst und sich hoher Beliebtheit erfreut.

Solange die Persönlichkeiten im Bundesrat übereinstimmen mit der Institution. Wenn es kollegiale Teamplayer sind, die gut miteinander zusammenarbeiten können, dann ist das Vertrauen in die ganze Institution hoch. Exponentinnen und Exponenten, die sehr eigenwillig agieren oder sehr charismatische Persönlichkeiten sind, schneiden bei Bevölkerungsumfragen oft eher schlecht ab. Ein Alphatier verträgt es im Bundesrat. Wenn es mehrere sind, die nur auf ihre eigene politische Agenda schauen, dann leidet darunter auch das Ansehen der Institution.

Vor dem Hintergrund einer politikwissenschaftlichen Strukturanalyse interessiert mich die Frage, welcher Persönlichkeitstypus in eine Kollegialregierung passt und welcher nicht. Ich habe dafür von den 24 heute noch lebenden Bunderätinnen und Bundesräten Persönlichkeits-, Sozial- und Medienprofile erhoben. Das ist in meinen Augen das Filetstück des Buches und die Arbeit dafür reicht bis zu zehn Jahre zurück. Ich habe jedes Jahr zwei bis drei Interviews mit aktuellen oder abgetretenen Bundesrätinnen und Bundesräten geführt, dadurch diese Personen dann auch so gut kennengelernt, dass fast alle bei dem Persönlichkeitstest mitgemacht haben.

Das hat einerseits damit zu tun, dass es sehr schwierig ist, an Informationen zu kommen, was im Bundesratszimmer genau abläuft. Von amtierenden Bundesrätinnen und Bundesräten erfahren sie gar nichts. Und auch Alt-Bundesrätinnen und Alt-Bundesräte brauchen viel Vertrauen, bis sie etwas aus dem Bundesratszimmer erzählen. Ich habe in den vergangenen zehn Jahren zahlreiche lange Gespräche mit Bundesrätinnen und Bundesräten führen können. Es hat aber andererseits aber auch etwas mit Paradigmen in den Sozialwissenschaften zu tun. Diese waren bis Mitte des 20. Jahrhunderts geprägt von der Geschichte der ‚grossen Männer’. Ab den 1960er Jahren hat man vermehrt die gesellschaftlichen Strukturen oder das Verhalten der Bevölkerung in den Mittelpunkt gerückt. Seit fünf bis zehn Jahren kommt es nun aber zu einem Revival, die politische Elite wieder stärker ins Blickfeld zu rücken. Man hat erkannt, dass es durchaus relevant ist, was einzelne Personen – einzelne Bundesrätinnen oder Bundesräte zum Beispiel – entscheiden.

Der Bundesrat ist in der Tat auf nationaler Ebene die einzige Institution, die sich keiner grundlegenden Reform unterzogen hat. Die Parlamente haben dies getan. So hat zum Beispiel der Nationalrat von Ad-hoc-Kommissionen auf das System der ständigen Sachkommissionen umgestellt. Und der Ständerat hat ein elektronisches Abstimmungssystem eingeführt, mit dem die Ständerätinnen und Ständeräte ihr Abstimmungsverhalten offenlegen. Die Anforderungen an den Bundesrat sind jedoch enorm gestiegen. Aus diesem Grund bin ich überzeugt, dass Reformdiskussionen nötig sind. Wenn wir mit einer wissenschaftlichen Analyse einen Beitrag dazu leisten können, dann ist das Ziel erreicht.

Die Analyse der Schweizer Politik war seit Anbeginn der Nukleus des Berner Instituts für Politikwissenschaft und ist noch heute ein wichtiges Alleinstellungsmerkmal. Wir haben eine ganz natürliche Nähe zu den bundespolitischen Institutionen, auf atmosphärischer, aber auch ganz praktischer und logistischer Ebene. Das zeigt sich unter anderem darin, dass wir regelmässig Mitglieder des National- und Ständerrats und einmal jährlich ein Bunderatsmitglied in unseren Veranstaltungen begrüssen können. Ich denke, diese hohe Attraktivität zeigt sich auch darin, dass wir sehr viele ausserkantonale Studierende haben, die für ihr Masterstudium nach Bern kommen. Das daraus entstehende Netzwerk unserer Abgängerinnen und Abgänger, die dann häufig in der Bundesverwaltung arbeiten, ist ein zusätzlicher Vorteil.

Das wäre sicher spannend gewesen. Aber ich wollte zunächst den Bundesrat in Normalzeiten beschreiben und analysieren – gerade auch im Hinblick auf die erwähnte Diskussion über Reformen. Eine Studie über den Bundesrat in einer Ausnahmesituation wie der COVID-Pandemie würde sich aber auf jeden Fall als ein zukünftiges Forschungsprojekt anbieten.