Anspruch und Wirklichkeit der Schweizer Klimapolitik

Das CO2-Gesetz ist nach dem Volksnein Geschichte, die Klimaziele bleiben. Was nun? Eine Auslegeordnung mit der Politikwissenschaftlerin Marlene Kammerer, die am Oeschger-Zentrum für Klimaforschung der Universität Bern die Kluft zwischen ambitionierten internationalen Versprechen und der realen politischen Umsetzung untersucht.

Marlene Kammerer: Die Schweiz hat sich gegenüber der internationalen Gemeinschaft im Rahmen des Pariser Abkommens dazu verpflichtet, ihre Treibhausgase im Vergleich zu den Emissionen im Jahr 1990 bis zum Jahr 2030 um 50 Prozent zu reduzieren und bis 2050 Klimaneutralität zu erreichen. Problematisch ist, dass die Schweiz ihre vorherigen Ziele – minus 20 Prozent bis 2020 – nicht erreicht hat. Die Ablehnung des CO2-Gesetzes gefährdet nun auch die Erreichung der aktuellen Ziele, da ohne dieses Gesetz die nötigen politischen Instrumente fehlen. Mit dem so genannten «Ratcheting-Up»-Mechanismus müssen die Länder alle fünf Jahre ambitioniertere Ziele formulieren. Sprich in ein paar Jahren wären theoretisch bereits wieder noch ehrgeizigere Ziele fällig (Anm. d. Red.: «to ratchet up» heisst verschärfen).

Im internationalen Vergleich steht die Schweiz damit leider nicht allein. So untersucht etwa der «Climate Action Tracker», inwieweit die Klimapolitik der weltweit grössten Treibhausgas-Emittenten kompatibel mit dem 2-Grad-Ziel beziehungsweise 1.5-Grad-Ziel des Pariser Abkommens ist. Dies ist tatsächlich in erschreckend wenigen Ländern der Fall. Lediglich Indien, die Philippinen, Äthiopien, Kenia und Marokko können hier überzeugen. In den allermeisten Ländern fällt die Klimapolitik hinter den Zielsetzungen des Pariser Abkommens weit zurück. Das gilt zum Beispiel für die Schweiz, die meisten EU-Länder, Australien oder Kanada. Gar sehr weit zurück liegen China, Indonesien, Japan, Korea und Südafrika. Und gänzlich ungenügend ist die Klimapolitik von Russland, den USA, der Ukraine, der Türkei, Argentinien, Saudi-Arabien und Vietnam.

Das ist im Moment noch sehr schwer einzuschätzen. Es muss sich zeigen, was auf der politischen Ebene in den kommenden Wochen und Monaten geschieht und ob die Ablehnung des CO2-Gesetzes eher zur Frustration oder zu neuer Motivation bei den politischen Eliten führt. So oder so, die Abstimmung hat gezeigt, dass es in einem Land wie der Schweiz unabdingbar ist, dass das Volk hinter einer ambitionierten Klimapolitik steht. Es braucht nun unbedingt neue Massnahmen, um die Ziele für 2030 zu erreichen.

Derzeit wird in den Medien von einem Umschwenken zu sektoriellen Ansätzen gesprochen. Hier bräuchte es vor allem neue Massnahmen im Verkehr, dem klimapolitischen Sorgenkind der Schweiz. Die Emissionen stagnieren hier seit Jahren, anstatt zu sinken. Allerdings müsste man dazu die Akzeptanz in der Bevölkerung erhöhen. Beispielsweise indem besser erklärt wird, wie die einzelnen Instrumente funktionieren. So ist vielen Menschen nicht bekannt, dass die Einnahmen aus der bestehenden CO2-Abgabe auf fossile Brennstoffe wie Heizöl über AHV und Krankenkasse an Bevölkerung und Unternehmen rückverteilt wird.

Nein, das würde ich so nicht sagen. Die Delegationen gehen mit einem gewissen Spielraum in die Verhandlungen, der ihnen durch ihre Regierungen vorgegeben ist. In der Regel können die Delegationen deshalb keine Versprechen abgeben, die nicht durch die Regierungen abgesegnet sind, sprich über diesen Spielraum hinausgehen. Zudem geht es in den Verhandlungen tendenziell eher nicht um die konkreten nationalen Zielsetzungen, sondern um die Rahmenbedingungen der national festgelegten Beiträge.

Bei den Verhandlungen geht es eher um technische Dinge, wie zum Beispiel den Zeitrahmen, in dem Ziele erreicht werden sollen, oder um inhaltliche Anforderungen der national festgelegten Beitrage. Die konkreten Klimaziele werden auf der nationalen Ebene ausgehandelt und der internationalen Gemeinschaft präsentiert. Dieses Dokument zeigt, wie sich ein Land aussenpolitisch zum Thema Klimaschutz und Klimaanpassung positioniert. Die konkrete Umsetzung der Klimaziele, also die politischen Instrumente, die gewählt werden, um die Klimaziele zu erreichen, ist dann ebenfalls Sache der nationalen Regierungen und Parlamente. Involviert sind aber auch eine Reihe nichtstaatlicher Akteure wie zum Beispiel wirtschaftliche Interessengruppen, Umweltorganisationen, oder auch Aktivistengruppen wie Fridays for Future oder Extinction Rebellion.

Nicht nur in der Schweiz ist dies ein vielschichtiger, teilweise unüberschaubarer politischer Prozess, der eine Vielzahl von Akteuren miteinschliesst, und deshalb manchmal ein überraschendes oder zumindest unerwartetes Ende nimmt. So geschehen im positiven Sinne kürzlich in Deutschland mit der Verfassungsklage gegen das Brennstoffemissionshandelsgesetz, die möglicherweise eine Verschärfung der deutschen Klimapolitik nach sich ziehen wird, oder im negativen Sinne mit der Absage des CO2-Gesetzes am vergangenen Wochenende in der Schweiz, die im ungünstigsten Fall zu weniger ambitionierten Massnahmen führen könnte. Es sind also die Versprechungen eines Landes gegenüber der internationalen Gemeinschaft und die konkreten nationalen Massnahmen, die in der Realität oftmals auseinanderklaffen.

Es ist genau die Lücke zwischen den Versprechungen eines Landes gegenüber der internationalen Gemeinschaft auf der einen Seite und den konkreten nationalen Massnahmen auf der anderen Seite, die in diesem Forschungsprojekt gemessen und verstanden werden soll. Wir möchten also wissen, wie gross diese Lücke für welche Länder ist, und weshalb sie für manche Länder grösser oder kleiner ist. Dabei kann eine Diskrepanz in beide Richtungen entstehen: Manche Länder bleiben hinter ihren internationalen Versprechen zurück – so wie die Schweiz aktuell. Andere Länder übertreffen ihre internationalen Versprechen sogar.

Dazu gibt es aktuell nur sehr wenig Forschung. Unser Projekt möchte genau diese Wissenslücke schliessen. Im Rahmen eines vom Swiss Network for International Studies geförderten Projekts kooperieren wir dazu mit Forscherinnen und Praktikern aus aller Welt, wie zum Beispiel dem Potsdam Institut für Klimafolgenforschung (PIK), der Universität Singapur, dem WWF Schweiz oder der Internationalen Energieagentur (IEA). Das Projekt hat zwar erst Anfang 2021 begonnen, aber wir vermuten die Ursache für die Diskrepanz beispielsweise in den unterschiedlichen Rahmenbedingungen, wie zum Beispiel der Verletzlichkeit eines Landes gegenüber dem Klimawandel, dem Einfluss von Lobbyorganisationen und anderen Vetospielern, bis hin zur Zusammensetzung einer Verhandlungsdelegation.

Neben klassischer Grundlagenforschung zu den Ursachen von der Diskrepanz von Innen- und Aussenpolitik wirft das Projekt auch ethische-normative Fragen auf und hat praktische Bedeutsamkeit. Beispielsweise befasst sich das Projekt mit Fragen der demokratischen Legitimität der internationalen Klimaverhandlungen und Klimagerechtigkeit. Mehr Diskrepanz könnte nämlich auch ein Anzeichen für mehr Demokratie sein, da im klimapolitischen Prozess mehr Akteure involviert sind, die tendenziell ein Veto einlegen können. Die Schweiz kennt einen zusätzlichen sehr ernstzunehmenden Veto-Player: Das Stimmvolk an der Urne.

Zur Person

Dr. Marlene Kammerer ist Politikwissenschaftlerin. Sie forscht als Postdoktorandin in der Gruppe für Policy Analyse mit Schwerpunkt Umwelt am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern. Seit 2018 ist sie Mitglied des Oeschger-Zentrums für Klimaforschung. In ihrer Forschung befasst sich die Politikwissenschaftlerin unter anderem mit den Akteuren, die in der Klimapolitik Einfluss nehmen und den politischen Diskurs bestimmen. In ihrem neusten Projekt geht Marlene Kammerer den Versprechen nach, die Staaten auf den internationalen Klimaverhandlungen machen. Warum, so will das vom Swiss Network for International Studies finanzierte Forschungsvorhaben wissen, wird national oft nicht umgesetzt, was international versprochen wurde?