Schweiz und EU: Souveränität neu denken

Thomas Cottier und André Holenstein sind aufgrund des gescheiterten Rahmenabkommens EU-Schweiz zurzeit gefragte Interviewpartner und haben jüngst ein Buch zur Souveränität der Schweiz geschrieben. Wie erklären sie den Bundesratsentscheid aus der Geschichte des Landes und wie wirkt er sich auf den Forschungsplatz Schweiz aus?

Thomas Cottier: Man hat mit dem Entscheid gerechnet. Man weiss, dass die konservativen Bundesräte auf die Unterstützung der SVP angewiesen sind für die nächsten Wahlen. Die Art und Weise, wie es dann gemacht wurde, war jedoch sehr fragwürdig. Der Bundesrat hat in meinen Augen in den vergangenen Jahren die Beziehungspflege mit einem der wichtigsten Partner der Schweiz vernachlässigt. Der letzte Besuch eines Bundesrates in Brüssel ist – abgesehen von dem von Herrn Parmelin neulich – Jahre her.

André Holenstein: Die vergangenen Tage haben einmal mehr gezeigt, wie schwach die Schweiz aussenpolitisch aufgestellt ist. Die Institution Bundesrat als Kollegialbehörde mag innenpolitisch viel Stabilität vermitteln, erweist sich in diplomatischen aussenpolitischen Belangen aber als unglaublich schwaches Gebilde. Das laute Schweigen der vergangenen Monate war Ausdruck einer kompletten Blockierung, und die ist natürlich bei so wichtigen Fragen fatal.

Cottier: Es stimmt, dass einige Entwicklungen in der Schweiz mit einer Verzögerung von zirka 50 Jahren vonstattengehen – wie zum Beispiel das Frauenstimmrecht. Auf einer globalen Ebene sind wir heute aber ein ganz normaler Player. Der Schritt in die europäische Integration ist jedoch etwas komplizierter, weil er ein neues Souveränitätsverständnis voraussetzt. Das ist das zentrale Anliegen unseres Buches.

Holenstein: Die Schwierigkeiten der Schweiz gegenüber dem europäischen Integrationsprozess sind uralt. Die Schweiz ist es sich seit der frühen Neuzeit gewohnt, mit ihren Nachbarstaaten bilaterale Beziehungen zu unterhalten. Sie hat immer wieder Vorteile daraus gezogen, in der Sicherheitsarchitektur Europas als Pufferstaat zwischen Grossmächten eine strategische Rolle einzunehmen. Die EU als alleinige Verhandlungspartnerin ist heute aber ein ganz anderes Gegenüber, und die Schweiz musste in den vergangenen Jahren feststellen, dass die Bereitschaft der EU, einem Nichtmitglied, das eh schon einen privilegierten Zugang zum europäischen Binnenmarkt geniesst, noch weiter entgegenzukommen, stark geschwunden ist.

Cottier: Könnte man sagen, dass die Schweiz seit 1515 – seit der Schlacht von Marignano – Europa gegenüber eine rein reaktive Politik betrieben hat und nie in die Rolle gekommen ist, sich zu artikulieren und Verhältnisse aktiv und kreativ zu gestalten?

Holenstein: Das ist so. Die Schweiz hat zudem aus den Konkurrenzverhältnissen benachbarter Staaten auch wirtschaftlichen Profit gezogen. Die Mächte aus dem geopolitischen Umfeld haben zuweilen sehr viel Ressourcen in die alte Eidgenossenschaft investiert, um diese exklusiv an sich zu binden. Spätestens nach dem zweiten Weltkrieg hat man es nun aber mit einer neuen Ausgangslage zu tun. Es scheint der Schweiz unheimlich schwer zu fallen, diese ebenso clever zu bewirtschaften wie früher. Das Narrativ des kleinen David, der gegen den grossen Goliath bestehen und diesen eventuell sogar besiegen kann, hält sich hartnäckig.

Cottier: Diese Narrativ wird von den nationalkonservativen Kräften seit Jahren sehr erfolgreich bewirtschaftet. Die anderen Parteien halten dem nichts entgegen. Damit machen sie sich mitschuldig, dass sich dieses Narrativ so hartnäckig hält.

Cottier: Die Souveränitätslehre ist seit jeher auf Wohlfahrt und Frieden gegen innen und aussen ausgelegt. Souveränität ist nicht Selbstweck, sondern dem Gemeinwohl verpflichtet. In der westlichen Staatslehre geniesst kein Staatsorgan die absolute Macht; sie ist durch die Gewaltenteilung, die Grundrechte und den Föderalismus eingeschränkt im Sinne von Checks and Balances. Es geht immer darum, eine Aufgabe jeweils einem dazu geeigneten Staatsorgan zu übertragen und im Föderalismus auf einer dafür sinnvollen Ebene zu lösen. In der EU wird diese Vorstellung der kooperativen und geteilten Souveränität auf die internationale Ebene gehoben. Probleme wie die Schaffung eines gemeinsamen Marktes werden nicht mehr nur nationalstaatlich gelöst, sondern – soweit nötig – gemeinsam angegangen.

Die Schweiz hat diese Entwicklung nicht mitgemacht. Ihre Anlehnung an die EU dient rein zum Schutz wirtschaftlicher Interessen. Eine politische Beteiligung am europäischen Projekt lehnt sie weiterhin kategorisch ab. Sie gewichtet also ihr anachronistisches nationalstaatliches Souveränitätsverständnis höher als die Möglichkeit, auf europäischer Ebene zu partizipieren und sich einzubringen. Und dies sogar dann, wenn es zu Lasten der allgemeinen Wohlfahrt geht, wie die Kosten der Ablehnung des Rahmenabkommens vor Augen führen. Der Bundesrat sagt selbst, jetzt sei Schadensbegrenzung angesagt.

Holenstein: Es stellt sich die Frage, warum das sehr erfolgreiche Konzept der kooperativen und geteilten Souveränität, das die Schweiz zu dem gemacht hat, was sie ist, im Zuge der Europäisierung und Globalisierung nicht dynamisch weitergedacht und -entwickelt werden kann. Der Rechtswissenschaftler Johann Caspar Bluntschli hat bereits im 19. Jahrhundert die Entwicklung der Schweiz als Kontinuum gedacht und sie als Teil eines Vereinigten Europas darin aufgehen sehen.

Cottier: Wenn die Beteiligung an «Horizon Europe» wegfällt, dann fällt eine systemische Einbindung in internationale Forschungsprojekte weg. Dadurch verlieren Schweizer Forschungsinstitutionen massiv an Einfluss, Wirkungskraft und vor allem auch an Visibilität in einem sehr kompetitiven Umfeld. In meinem Bereich der Rechtswissenschaften wird das nach meiner Auffassung längerfristig auch dazu führen, dass der Rückstand in Ausbildung und Forschung zum europäischen und internationalen Recht noch grösser wird.

Holenstein: Der kurze Ausschluss aus dem Erasmus-Abkommen vor einigen Jahren hat gezeigt, dass man europäische Programme kurzfristig durchaus durch bilaterale Abkommen ersetzen kann. Dies ist aber mit einem immensen Aufwand verbunden. Ich bin überzeugt, dass man bei einem Ausschluss aus «Horizon Europe» mehr verlieren wird, als man selber mit eigenen Mitteln wird kompensieren können. Zudem: Die «Gelehrtenrepublik» ist seit dem Mittelalter grenzüberschreitend und international kooperativ. Wenn der Zugang zu interessanten Fördergefässen drastisch reduziert wird, dann werden Schweizer Forschungsinstitutionen für internationale Forschende uninteressant und verlieren dadurch an Prestige. Das wäre für den Standort Schweiz fatal.

Cottier: Aus diesem Grund verstehe ich auch nicht, warum sich die Universitäten und Technischen Hochschulen nicht lauter zu Wort gemeldet und aktiver für ihre Interessen eingesetzt haben.

Über Thomas Cottier

Prof. em. Dr. Thomas Cottier ist emeritierter Ordinarius für Europa- und Wirtschaftsvölkerrecht an der Universität Bern und Adjunct Professor of Law an der Universität von Ottawa. Er gründete und leitete in Bern das interdisziplinäre World Trade Institute. Seine wissenschaftlichen Schwerpunkte umfassen die internationale Verfassungslehre sowie das Aussenwirtschaftsrecht der EU und der Schweiz. Seine praktische Tätigkeit liegt in der internationalen Schiedsgerichtsbarkeit der WTO und früher als Unterhändler der Schweiz mit der EU und um GATT. Er ist Präsident der Vereinigung Die Schweiz in Europa.

Über André Holenstein

Prof. Dr. André Holenstein ist seit 2002 Professor für ältere Schweizer Geschichte und vergleichende Regionalgeschichte. Neben seiner Lehr- und Forschungstätigkeit ist er u.a. Mitglied des Vorstands der Schweizerischen Akademie der Geistes- und Sozialwissenschaften (SAGW) sowie des Museumsrats des Schweizerischen Nationalmuseums. Seine letzten beiden Publikationen sind: «Mitten in Europa. Verflechtung und Abgrenzung in der Schweizer Geschichte» (2014) und «Schweizer Migrationsgeschichte von den Anfängen bis zur Gegenwart» (2018), die beide eine transnationale Betrachtung der Schweizer Geschichte konsequent in grenzüberschreitende, europäische Zusammenhänge einbetten.

Über das Buch

Das Buch «Die Souveränität der Schweiz in Europa» hinterfragt das vorherrschende Mantra und erhebt Einspruch gegen ein in der Politik und Öffentlichkeit oft missverstandenes, absolutes Souveränitätsverständnis, das in Geschichte und Recht keine Grundlage findet. Thomas Cottier, André Holenstein: Die Souveränität der Schweiz in Europa. Mythen, Realitäten und Wandel, Stämpfli Verlag 2021.

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